热门文章
哪一种运动才能真正对抗肌少症?
发表时间:2021-02-13

Photo by Sriyoga....

想做斜杠青年,先拿回人生选择权
发表时间:2018-06-22

自从《纽约时报》专栏作家玛希....

美欧对俄制裁为何至今未见实效?

发表时间:2022-08-05 点阅:517
Responsive image
     

乌俄战争一开始,美国即联合多个国家对俄罗斯发起史上最大范围的经济制裁,但数月以来仍无法让俄罗斯改变侵略行为,反而造成全球陷入通膨危机,民怨四起,究竟经济制裁的成效如何,或可从历史案例中检视观之。

乌俄战争后,美国对俄罗斯发起史上最大范围及最多国家合作的经济制裁,意图借此遏止俄罗斯对乌克兰的侵略或谈判谋和。经济制裁固然是威力强大的武器,但彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)一份针对20世纪以来数百制裁案例的研究发现,多数情况下,制裁对改变他国对外政策的效果不大,反倒是以制裁作为他国违反国际秩序时的惩罚工具较有效。惟目前看来,在数月以来的经济制裁仍无法让俄罗斯改变侵略行为后,西方国家转为希望能借由制裁消耗战,最终令俄国经济受到持续性伤害而获胜。


经济制裁形塑出当今政经秩序结构

当前美欧等国对俄罗斯施行的经济制裁,源于一战后问世的国际制裁,且于二战后广被使用至今。经济制裁不仅改变战争与和平的界线及威逼的概念、以新方法绘制与操弄世界经济地图与结构,也改变国际法路线。

虽然经济制裁在今日被视为替代战争的选项,但对许多人而言,非战期间的经济武器已是实质的战争。而且,相较于战争攻击目标的指向性,经济制裁范围广泛、针对的亦是所有平民百姓,使经济封锁的杀伤力远比军事攻击更深远。一战时,英国执行制裁的官员阿诺德佛斯特(W. Arnold-Forster)曾说,制裁会为敌人的社会带来极端贫穷、会使敌人陷入绝望的境地,进而降低生育率。换句话说,制裁的目的在于刻意制造强大、被剥夺的恐怖,让敌人打消挑战国际秩序的念头而令和平维持。

冷战结束后,经济制裁作为武器的使用频率激增,并形塑成今日政治与经济秩序的结构,甚至整个世界的敌我阵营(尤以美国的操作最为彻底)。根据2015年联合国统计,全世界有三分之一的人口,居住在被施加某种形式经济制裁的国家,足见经济制裁被频繁使用的程度。但经济制裁能否有办法让世界变得安全,一直以来各派专家见解不同。康乃尔大学历史学教授穆德(N. Mulder)便指出,从过往案例看来,制裁无法阻止军事冲突,甚至有可能加速侵略者的行动。何况,在制裁盛行多年后,现今国家多少已适应这种国际秩序,甚至发展出经济和资源的必要自足性,削弱制裁效果。再者,若受制裁对象有强大与富裕的盟国可施予援手,又或是制裁行为会使制裁发起国(含盟国)经济受损,导致制裁无法被强化或落实,制裁行动自将无功。

此外,为使经济孤立发挥作用,制裁者开始重新定义国际法以限制自由航行及中立交易权,规范所有的国家、公司与个人都必须加入孤立侵略者的行动,因而改变全球民间贸易、外人投资与资本流向。但企业、银行及投资人均厌恶和平时期的制裁,因为在经济战结束后,必须辛苦重建并保护其全球网络。他们想要一个不受政治干扰的法制与经济秩序,使业务及资产远离中断、价值蒸发或没收的危险。


经济制裁对中小型经济体较有效

即使如此,一战后对中小型经济体的一些制裁案例,仍有取得成果。如1921年,南斯拉夫与阿尔巴尼亚爆发军事冲突,国际联盟对其实施经济制裁,南斯拉夫很快地妥协退让[图1];1925年,希腊和保加利亚发生边境冲突,希腊入侵保加利亚。国际联盟谴责希腊、呼吁撤军,并公开讨论经济与金融封锁及赔款,希腊独裁将军潘加洛斯(T. Pangalos)因而改变行径并接受国际联盟调停;1940年,西班牙尚未决定维持中立或加入希特勒的轴心国,美国即以停运石油相胁,使西班牙独裁领导人佛朗哥(F. Franco)在失去战争资源的情况下,决定中立,美国则很快恢复石油供给。


但制裁对于强大威权主义国家的效果,则适得其反。1935年,法西斯义大利入侵衣索匹亚,全球四分之三的国家切断与义大利的经济关系,虽严重消耗义大利金融与经济实力,仍未能及时搭救衣索匹亚免于被占领。纳粹德国与日本更因此警觉到,自己将是下一个制裁目标,分别扩张领土、动员民众支持,力保经济自主,以加强韧性。日本更在美国实施禁运石油等战略物资的制裁后,偷袭珍珠港并攻占东南亚多处,提前发动太平洋战争。也就是说,当国际制裁者寻求更有效的制裁,极端民族主义者则会进一步想办法自给自足,制裁措施与被制裁者回应均不断加码,双边陷入盘旋上升的不稳定动态。

二战后,美国对古巴实施禁运,却从未达成终结其共产政权的目标,反而激起古巴政府加强控制,并团结民众反对山姆大叔殖民者,禁运行动收到反效果。同样地,美国陆续以违反反毒、反恐、人权、贪腐、民主,以及独裁等理由,对委内瑞拉施以金融制裁、禁止武器交易、制裁石油公司,也未能撵走长年掌权的总统马杜洛(N. Maduro)。
此外,南非在长期经济制裁、越来越严厉的金融杯葛及国际政治压力下,终于使少数白人政府结束种族隔离,并为统治权和平移转至多数黑人铺路,但制裁自1980年代起,前后费时数十年方有所成;伊朗也是在多年经济惩罚及油价崩盘之后,才就其核武规划坐上谈判桌;至于北韩金正恩,他对严厉的国际制裁嗤之以鼻,至今不改其强化核武和弹道飞弹军备的行径。


俄罗斯找到突破美欧制裁的解方

再回到今日美欧盟国对俄制裁来看,经济制裁的速度之快、范围之大,均有别于过往,使俄罗斯与全球大部分经济隔绝(包括制造零件、军事配件在内的诸多产品进口被截断)、麦当劳等众多指标性国际企业退出俄国市场、遭遇永远失去能源客户的风险。此次对俄国的金融制裁规模亦前所未有,不只将其踢出环球银行金融电信协会(SWIFT)网络,导致俄国对外的金融网络大部分中断,还冻结俄国央行的海外资产(约有3千亿美元,占该国央行资产近半数),且在各方律师已开始提出有关修复、损害、难民援助等钜额索偿不断下,归还俄方的可能性甚低。同时,在军事方面,乌克兰靠国内军力、意志与西方供给大量军备得以激烈抵抗达数月之久,亦出乎俄罗斯的意料,并打破其速战速决的既有规划。

在一连串的制裁下,俄国最终可能回到苏联时期自给自足的经济体系,但俄国总统普丁(V. Putin)至今仍未改对乌「特别军事行动」的意志。一来是西方制裁刚开始时,卢布暴跌,却在普丁严格控管资本流动下恢复[图2]。制裁虽使俄国进口被截断、国内物价上升,官员亦承认将面临长期经济问题,惟克林姆林宫确信自己能够在恶劣的经济环境下撑个几年,直到达成预期成果,且俄方因为成功抵御西方制裁而受鼓舞;二来是乌俄战争使能源价格遽升,反让俄罗斯获得一笔意外之财。即使欧洲努力戒掉对俄罗斯能源的依赖(今年底前需减少俄国进口原油逾300万桶/日),莫斯科却已有办法改变路线与方式,如以隐匿原产地的方式将石油送到市场、将俄国油品掺在调制后的汽油、柴油及化学品等炼制品中、取经伊朗与委内瑞拉受制裁石油的买卖模式,在海上进行船对船转运等,将石油运送到中国、印度及其他亚洲国家,甚至西欧,使俄国在开战后仍因油价上升得以月收近200亿美元[图3]。


国际能源总署(IEA)指出,西方国家于今年3月推出第一波制裁时,俄罗斯石油出口确实有下跌,但4月即回弹,增至810万桶/日,接近战前水准。何况,新兴市场最大的原油需求国──中国、印度也非美欧盟友,两国各有其国家利益出发的盘算。如受益于俄罗斯石油以相对低价出售,自乌俄开战以来,印度已取得480万吨折价的俄罗斯石油,使印度石油炼制品大幅上升,对美、欧地区每日出口更大幅增加,在获利可观的同时,也让俄国原油有了出海口;再者,对中国而言,若中俄原油交易有机会以人民币结算,或可加快人民币国际化步伐,甚至复制美国「油元」霸权历史。因此,即使七大工业国集团(G7)欲建立反向的原油买家卡特尔组织,以兼顾对俄经济制裁与抑制国际油价,惟在道高一尺、魔高一丈的情势下,俄国依旧可以找到制裁破口,借由原油出售取得稳定国内经济与战争所需的财源。

今年1月至5月俄罗斯经常帐顺差累增至1,100亿美元,增幅超过3倍,且有望在今年结束前创下新高纪录,累计大量外汇存底。国际金融协会(IIF)估计,如果商品价格维持高档,且俄罗斯石油与天然气出口持续强劲,则其今年能源销售可进帐3,000亿美元,与遭制裁所冻结的外汇存底相当,弱化制裁的效力。


美俄角力使全球经济付出巨大代价

在不引发大规模战争的前提下,美国等西方国家向来认为当一国违反国际规范时,施予制裁是导正其行为的唯一之道。问题是,由于当前全球化程度甚高,越是大规模的制裁行动,往往使制裁者与被制裁者均受创,尤其是像俄国这样的能源、商品出口大国。这也是西方国家每次对俄罗斯加大制裁范围与力道,便会再加重美国与全球通膨恶化情形,进而使自家经济动能受损,亦让部分国家深陷粮食危机的原因所在。

再者,每当美国以美元为外交政策工具,就会强化其他国家寻找美元替代选项,以及创立新金融系统的诱因,而此次美国将俄国踢出SWIFT、冻结其央行海外资产之举,也让不少国家心生警惕。除了俄罗斯于2014年夺取克里米亚遭制裁后,即已积极进行去美元化,并成立俄罗斯金融资讯传输系统(SPFS);中国亦于2015年建构人民币跨境支付系统(CIPS),希望能逐步朝替代SWIFT的目标迈进。即使与美元的强大规模相比,目前人民币占全球外汇储备货币比重仍然相当微小,CIPS能发挥的功能有限,但却是中国增加自身国际金融韧性的必要作法。

诚如前述,历史经验显示,大多数经济制裁都没有发生作用。吊诡的是,纵然作用有限,却没有影响制裁被动用的频率,反而越来越多。穆德的研究指出,2000年至2009年间的制裁行动,比1950年至1985年间增加一倍,至2010年代又增加一倍。只是,在1985年至1995年间西方势力强大之时,制裁成功率也只有35%至40%,且到2016年降至20%以下,亦即制裁大幅上升,成功率却下降。而制裁不论在技术上有多精细,其后果绝不只在经济面。就像经济制裁绝不仅涉及经济层面,同时也连结著政治、社会及文化价值。如果被制裁对象完全理性,总是自利,则制裁会比较有用,惟真实世界并非如此,相关主事者往往有复杂且多重的考量。因此,经济制裁或许是一种政治方法,但是将敌意置入国际事务及人际交流,最终能改变世界的作用有限。

综上,在美欧陆续祭出大规模制裁后,曾有人乐观预期俄罗斯会迎来经济与金融大崩溃的危机,没想到俄罗斯竟能稳住经济,也维持原油与天然气继续输向海外,缓和了制裁的冲击,得以继续与乌克兰之战。既让美欧等西方国家颜面无光,还为战争推升全球通膨危机,以及随之而来的各国民怨所苦。最后,制裁的结果是以美欧盟国借由乌俄战争大量消耗俄国国力作结,还是俄国挺住制裁与西方来场阿富汗式的持久对抗,目前仍难以定论,但全球经济付出的代价已难以估算。


►►本文作者为清华大学科技管理学院荣誉教授

〈更多文章内容请详:台湾银行家 [第152期]
探索更多精彩内容,请持续关注《台湾银行家》杂志 (http://service.tabf.org.tw/TTB)